关于最高检典型案例的反思

昨天，有朋友向我祝贺，说是北京市才良律师事务所代理的北京市昌平区阳坊镇“煤文化产业园”王某凤等45人与北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案被评为 “2020年度十大行政检察典型案例”（案例一）。

我在接受祝贺时告诉这位朋友，其实该案已入选 2020 行政典型案例与行政争议处理 年度报告 （案例三），只是双方的表述不相同而已。

最高人民检察院公众号发布《2020年度十大行政检察典型案例 》中相关表述是：

1.王某凤等45人与北京市某区某镇政府强制拆除和行政赔偿检察监督系列案

【案例简介】

2001年，某公司在北京市某镇工业园集体所有土地上开发建设10栋教学楼及5栋家属楼，并于2004年起将家属楼房屋陆续出售给其所属集团公司职工。2008年3月，某镇政府将案涉地块转让给某培训学校用于大学城建设，并由某培训学校委托某公司回购已出售家属楼。2010年，家属楼被断水断电断暖，王某凤等尚未与培训学校达成回购协议的原购房者开始上访、诉讼维权。由于案涉房屋一直未取得乡村建设规划许可证（临时乡村建设规划许可证），某镇政府于2018年2月将涉案房屋强制拆除。王某凤等人认为自身对案涉房屋享有合法权益，于2018年10月起先后提起144件行政诉讼。北京某区人民法院以王某凤等人并非被诉限期拆除通知、强制拆除行为的相对人，不具有法律上利害关系为由裁定驳回起诉，并据此驳回后续行政赔偿诉讼请求。王某凤等人的上诉请求和再审申请亦以相同理由被驳回。王某凤等45人就其中127起案件向检察机关申请监督。

北京市人民检察院第一分院经审查认为，王某凤等人作为房屋的实际购买者和使用人，直接受到被诉行政行为影响，属于行政行为的利害关系人，且在“拆违”过程中被剥夺了应享有的陈述、申辩权利。原审法院认为申请人不具有原告主体资格，系认定事实不清，适用法律错误。检察机关经综合评判涉案房屋“违建”事实、申请人实体上获得司法救济等因素，基于某公司与申请人有民事和解意愿，搭建平台促双方和解。最终45名申请人与某公司达成和解，2044余万元和解款项足额到账，127起案件申请人撤回监督。同时，检察机关针对某镇政府在“拆违”中存在的执法不规范等问题发出检察建议，建议其强化行政管理能力，健全基层社会治理体系，提升市域社会治理现代化水平。上述建议被全部采纳并落实整改。

【意义】

本案检察机关把司法为民、实质性化解行政争议作为“监督权力”和“保障权利”的结合点和着力点，一并审查行政争议背后的民事纠纷，引导各方在合理合法范围内达成和解，通过解决民事纠纷促进行政争议的一揽子化解，有效保护人民群众合法权益，化解群体性矛盾纠纷，并通过检察建议促进依法行政，维护了社会和谐稳定。

我执笔的《2020 行政典型案例与行政争议处理 年度报告 》中的有关表述是：

案例三：昌平区历史遗留“小产权房”的妥善处理

处理结果：

通过多方协调，最终达成协议实质化解行政争议。

案情简介：

2001年，北京市昌平区阳坊镇人民政府通过招商引资方式将外地一家大型国企引入当地的“文化艺术园”。该国企在区、镇两级政府的支持和承诺下在园区内建设了文教设施和住宅，并把住宅作为福利出售给公司职工。2008年，案涉建筑所在地块被镇政府再次作为招商引资项目出让给另一家大型文教产业集团。因回购价格与当时的市场价格反差极大，导致案涉住宅的购买人不愿腾退。政府及新企业遂自2010年开始采取断水断电等方式进行逼迁；而部分购房户则一直苦苦坚持。2018年2月，镇政府在不对购房户进行任何调查、核实等法律程序的情形下，将案涉住宅以“违法建设”的名义强制拆除，遂引发一系列群体性诉讼（每级法院140多个案件）。相关系列诉讼在基层法院和中级法院的裁判中均被以“不具有利害关系”的理由驳回起诉或驳回诉讼请求；甚至对强拆过程中造成的财产损失提起的国家赔偿诉讼也被判令采取民事诉讼途径另行解决。该系列案件经过北京市高级人民法院再审审查、开庭谈话之后再次驳回再审申请。

法院系统的诉讼监督程序已经完结，而被拆迁人和承办律师仍然不服其裁判理由和判决结果，只能通过仅剩的法律途径——向检察机关提起行政诉讼监督申请——进行救济。鉴于此案涉及众多百姓的生存居住权益、纠纷时间跨度长且涉及到多方利益主体的多种法律关系，属于极其复杂的历史遗留问题；同时考虑到案件目前仍处于程序审层面，即便是检察机关提起审判监督，后续诉讼程序仍将面临极高的诉讼时间成本和经济成本；最终该案由北京市人民检察院第一分院检察长、主管副检察长及行政诉讼监督检察部主任组成工作小组，在北京市人民检察院的指导和督办下，最终通过多方协调的方式于2020年6月达成调解协议，彻底解决了延宕十几年的纠纷。该案被北京市电视台、最高人民检察院、《检察日报》、中央政法委长安剑公众号等多家媒体做为化解矛盾的典范进行宣传。

典型意义：

从法律上来说，本案案涉建筑物在初始形成时即存在建设手续不全的情况，属于严格意义上的“违法建设”。但是，该“违法建设”又是在当时各级政府大办“园区”的环境下，由政府招商引资建设而成。随着产业升级、“环境整治”的推进，当初的违规建设面临着严峻的法律困境；在政绩考核新标准的要求下，地方政府对大量的历史遗留“违法建设”采取强制拆除手段也就在所难免。然而，在处理“历史遗留违法建设”上，政府对“违法建设”一拆了之，而对“历史遗留”只字不提，显然有悖“诚信政府”、“责任政府”的建设要求。本案的妥善处理对于当前的北京具有极大的指导意义，为处理类似情形的历史遗留违建探索了新路径，即在查明事实分清责任的基础上，积极推动各方形成共识，最终互谅互让达成协议，从而实质性化解社会矛盾，达到“案件事了政和”的多赢局面。

这个案件虽然被最高检评为典型案例的第一例，行政争议得到了化解，基本上做到了案结事了但当事人并不完全满意。对此，我认真反思之后，认为本案有三个问题需要改进，归纳如下：

第一，当事人的合法权益并没有得到完全的保护，每户当年投入几十万买房，如今按本金加利息计算得到的补偿买不到房子，只是聊胜于无而已。所以当事人对此不完全满意的心情，我完全理解。因为政府的违法行政行为，最后是让当事人买单了。我们如何做到尽量让老百姓的合法权益不受到损害，让民众相信法律并依靠法律能够保护他们的合法权益，还需要很大的努力。

第二，这个案子中当事人的合法权益的保护在诉讼阶段就应该能解决，却拖到了抗诉阶段才解决，浪费了司法资源，增加了当事人诉累。这个案子我们的确要感谢北京市检察院为老百姓的问题花了很大的力气，但是检察院的案例表述比较客气，没有点出这个北京市案件的当事政府及其责任。应该说明作为行政复议机关的昌平区政府和一、二、再审机关的昌平区法院，北京市一中院和北京市高院的有关人员自己的工作应该有所反思与内疚。化解社会矛盾是每个公务员特别是法律人应尽的义务，为什么在你们手里以简单粗暴的做法剥夺了当事人的胜诉权就没有像北京市人民检察院那样的依法办案并努力解决问题呢？

第三，按照依法治国的要求，处理问题尤其是处理责任事故有一个“三不放过”的原则，其中的要求就是“责任人不受到追究不放过”。本案从当年阳坊镇政府经区政府及其有关部门批准，招商引资建设“文化产业园”到最后却当做“违法建筑”一拆了之，致使当事人的合法权益受到了严重侵害，这种拆除行为显然没有依法行政，这中间有没有玩忽职守、滥用职权的问题？要不要追责？

检察机关已经提出了检察建议，至于这个检察建议会落实到什么程度上我无法预测。然而，按照依法治国的要求，我认为相关政府的确也应该落实检察院的建议，该追究责任的应当追究责任。只有这样我们才能防微杜渐，减少社会矛盾激化的现象发生，让依法行政的公务员得到鼓励，使相关政府能够真正的被人民所拥护。

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王才亮

学者型律师，北京市才良律师事务所主任，北京航空航天大学法学院、人民大学律师学院兼职教授，中国建设管理与房地产法研究中心执行主任，中华全国律师协会宪法与行政法专业委员会顾问。出版专著三十余本，发表论文百余篇。2010年获《时代周报》时代人物，《中国律师》杂志年度新闻人物。2011年获《中国新闻周刊》“影响中国年度人物”；《南方人物周刊》“50名中国年度魅力人物”。

才行法道 良举公正